Дев’ятий випуск II сезону “Бюджетних розмов” – про зарплати на держслужбі. Як змінилась оплата праці державних службовців після реформи? Скільки коштує бюджету утримувати чиновників? Яку юридичну колізію спричинило зменшення надбавки за вислугу років? І чому за останні 5 років кількість держслужбовців скоротилась на чверть?
У новому випуску подкасту «Бюджетні розмови» відповідаємо на ці та інші актуальні питання. Голова Центру досліджень фіскальної політики Віктор Мазярчук і член Рахункової палати Кирило Клименко обговорюють результати аудиту на тему «Реформування системи оплати праці у сфері державного управління».
Віктор
Привіт!
Кирило
Вітаю!
Що стоїть за реформою оплати праці на держслужбі
Віктор
Я радий вчергове бачити тебе у нас на подкасті “Бюджетні розмови”, який ми маємо можливість записувати за підтримки Міжнародного фонду “Відродження”. Ми сьогодні зібрались поговорити про твою роботу, про аудит, який стосується грошей, а саме зарплат. Зарплат понад 100 тисяч людей – державних службовців. Відбулася реформа в оплаті праці державних службовців, у 2024 році вони фактично почали отримувати гроші за новою системою. Давай поговоримо про це, звідки виникла ідея.
Кирило
У першу чергу, дякую, що запросив. Питання грошей і зарплат завжди сенситивне і, на жаль, дуже часто обростає всілякими маніпуляціями.
Віктор
Тобто сьогодні будемо провокувати, маніпулювати?
Кирило
Звичайно.
Реформа оплати праці на державній службі була ініційована ще новою редакцією закону “Про державну службу”, який набув чинності у 2016 році. Тобто цьому процесу вже багато років. Але найдинамічніша фаза реалізації цієї реформи припала на 2023-2025 роки. У 2023 році нормативна база була остаточно і швидко доформована, і з 1 січня 2024 року державні службовці почали отримувати заробітну плату на підставі нової системи. При тому, що основні ідеї і формат цієї реформи запозичені з кращих практик, які були в Європейському Союзі. І оскільки ми інтегруємося в ЄС, то уряд, у рамках більш широкої реформи державного управління, реалізовував саме трек реформування оплати праці як ключовий інструмент мотивації людей приходити на державну службу і досягати кращого результату. Така була ідея на початку. Що вийшло – можемо подивитися в звіті.
Віктор
Чому ти обрав цей аудит?
Кирило
Саме цей аудит впливає на величезну кількість людей – це більше 150 тисяч державних службовців всіх рівнів: від найвищого до рівня району в будь-якій області. Тому це обсяг охоплення зацікавлених сторін цією реформою.
Друга складова – держслужбовці адмініструють державу. Це нервова система держави. Якщо проблема в них, то наслідок дуже відчутний. Лікарі, вчителі або наші оборонці не отримають вчасно оплату праці, не будуть проведені вчасно якісь тендери і т. д. Тобто державна служба забезпечує функціонування держави, тому від якості державного службовця, від того, як він формує пропозиції до політики у відповідній сфері, залежить, як буде розвиватися життя кожного українця. Вони мають забезпечити найбільшу якість державного управління.
Плюс до того, це є одна з вимог плану Ukraine Facility. Це є елемент антикорупційної програми. І це є елемент стратегії реформування державного управління. Сама реформа державного управління як широка інфраструктурна реформа передбачає певні кроки, які наблизять нас до стандарту урядування, прийнятого в Європейському Союзі. Це якраз перший переговорний кластер. Один з його елементів говорить про те, що країни-кандидати мають мати таку систему управління, яка, по-перше, зрозуміла європейцям, вони тоді розумітимуть, як ми приймаємо рішення, і вона тоді співпадає з тим, що відбувається в Євросоюзі, і тоді країна може претендувати на членство. Тому, з цієї точки зору, вона також важлива.
І плюс обсяг ресурсів, які споживаються на оплату праці, – великий. Ми ще минулого року обирали з різних тем і цю обрали в план.
Чому експертів Fiscal Center долучили до аудиту
Віктор
Чому ти вирішив рік тому долучити до проведення цього аудиту громадськість?
Кирило
Питання аудиту, особливо в оплаті праці, складне з точки зору аналізу величезного масиву даних. Для того, щоб показати ефект реформи в 2024 році, яка реалізовувалась, треба було показати, як було у той самий період до реформи. Тому нам треба було взяти весь 2023 рік для того, щоб порівняти з 2024-м. Ми збирали з усіх державних органів помісячні відомості про оплату праці, де кожному конкретному державному службовцю нараховувалися відповідні гроші – як посадовий оклад, так і виплати в цілому. Там було 19 показників загалом, дуже велике простирадло в кожному випадку, фактично по кожному державному службовцю ми зібрали 24 таких рядки за 12 місяців 2023 і 2024 рр. Це більше 1800 юридичних осіб публічного права, 65 головних розпорядників бюджетних коштів. 5, за певних обмежень, не змогли надати нам дані. Ми не чіпали сектор національної безпеки і оборони, розуміючи сенситивність в умовах війни. Усі ці дані треба було зібрати в єдиний масив для того, щоб потім подивитися, як змінилася оплата праці. І саме збирання, генералізація і аналіз даних такого величезного масиву потребували спеціальних знань і навичок. Таблиця Excel не спроможна це все в собі переварити. І Рахункова палата потребувала спеціалізованих знань в аналізі даних. Тому дякую вашому Центру…
Віктор
…дякую Міжнародному фонду “Відродження” за можливість бути долученим.
Кирило
… ми якраз домовилися про підтримку саме в аналізі даних.
На початку ми домовилися про взаємодію і про поводження з персональними даними, тобто Рахункова палата збирала всі дані, і тоді залучені експерти обробляли.
Віктор
Я трішки хотів би повернутися на крок вперед, коли рік тому на наших зустрічах “coffee talk” ти мав можливість спілкуватися з експертним середовищем і запропонував громадським організаціям, експертам в окремих сферах бути долученими і включитися в аудит. Навіщо тобі це?
Кирило
Моя особиста думка, я її скрізь адвокатую, і, в принципі, це є і задача вищого органу аудиту – робити уряд підзвітним. Тобто уряд має пояснювати кожен свій крок суспільству, і будь-хто може перевірити обґрунтованість тих чи інших аргументів та послідовність дій. Якщо ми як вищий орган аудиту вимагаємо цього від уряду, то ми самі, в першу чергу, маємо демонструвати певний стандарт поведінки, і ці самі високі стандарти до себе застосовувати. Тому, якщо я вимагаю від об’єкту контролю прозорості, зрозумілості і простоти викладу їхньої позиції, то, звичайно, я маю почати з себе. Тому, в межах своєї сфери відповідальності в Рахунковій палаті (це сектор загальнодержавних функцій, тобто це реформування держуправління в цілому, якщо в широкому розумінні, і судова влада та юстиція – це другий мій напрямок), я на регулярній основі збирав профільні ключові громадські організації, щоб проговорювати контекст, в якому відбувається формування і реалізація політики урядом. Це, в першу чергу, дає інсайти, що критично непокоїть суспільство, з одного боку, і це один з індикаторів ризиків, на що треба звертати увагу аудиторам.
І друга складова – це взаємодія з експертами. Ти розумієш, якої частинки експертності тобі не вистачає, ти обмінюєшся думками, досвідом, це тло, на якому можна побудувати і довіру, і взаємодію, і залучити певних вузьких спеціалістів до аудиту, якщо тобі потрібні якісь навички. Плюс це мережа інформаційних контактів, яка дозволяє донести до більш широкого загалу висновки Рахункової палати, пояснити, чому ми прийшли до них, і, можливо, залучити підтримку з точки зору контролю за реалізацією наших рекомендацій об’єктами контролю.
“Якщо ми хочемо залучати кращих фахівців, маємо запропонувати адекватну систему оплати праці”
Віктор
Які висновки аудиту?
Кирило
Дуже складно запакувати увесь обсяг 130-сторінкового звіту (це з додатками, не лякайтеся). Якщо коротко, це аудит відповідності. Ми перевіряли, як уряд виконав той план дій, який він сам для себе і запланував.
Віктор
Тобто ви не дивилися, наскільки ефективно це було зроблено?
Кирило
В усій широті ефективності не розглядали. Ми подивилися коротко на ефект, як воно реалізувалося. Почалася реформа з головного документу, який визначив порядок дій уряду, – це концепція реформування системи оплати праці державного управління. Вона вийшла в 2020 році. Тобто вже 5 років як. Уряд запланував, що він спочатку зробить класифікацію посад. Тобто всі види робіт на державній службі згрупують у певні групи. Вони називаються сім’ї. Наприклад, це бухгалтери, це юристи, це айтішники, це діловоди.
Віктор
А скажи, будь ласка, навіщо так робити?
Кирило
Повернувся трошки назад. До того вся державна служба структурувалася виключно за ієрархією посад. Тобто головний спеціаліст, заступник начальника відділу, начальник відділу, директор департаменту, заступник міністра, міністр. Заступник міністра і міністр – це політичні посади, вони не належать до посад державної служби. А всі інші, на чолі з державним секретарем відповідного міністерства, є державними службовцями, тобто це постійна політично незалежна незаангажована професійна діяльність. Таким чином, окрім посади і назви посади, чим конкретно займається ця людина і чому її оплата має відрізнятися – неможливо було зрозуміти. Всі отримували однаково. Це несправедливо, тому що на ринку праці різні професії мають різну вартість, різний попит на них. Тому, для того, щоб залучати на державну службу з ринку професіоналів, для того, щоб оплачувати на державній службі людей відповідно до їхнього внеску в досягнення мети і результату діяльності конкретного органу, необхідно було структурувати види робіт. Наприклад, навіть серед тих самих юристів є три підгрупи специфіки. Одні займаються супроводом договорів, закупівлі і т. д. Тобто це, якщо порівнювати з ринком, класичне обслуговування юридичної особи як господарюючого суб’єкта. Друга складова – це умовні “судебники”, тобто ті юристи, які ходять в суди і захищають позицію органу. Тут трошки інший профіль посад. Люди мають мати навички і публічного висловлювання, і підготовки юридичних позицій у суді, і представлення інтересів. І третя дуже специфічна складова, її на ринку майже немає, – це так звані “нормопроєктувальники”. Це люди, які фахово навчені, як сформулювати оцю формулу тексту в законі, яка б мала безсторонній, не індивідуалізований, а широкий вплив. І це дуже вузька специфіка. І кожен з цих видів робіт має різну ринкову вартість.
Якщо ми хочемо залучати кращих фахівців з ринку, ми маємо мати і адекватну цьому систему оплати праці, і просування по службі. Те саме стосується айтішників. Є ті, які пишуть код, – особливі люди, про них ходять легенди. А є сисадміни, які обслуговують функціонування самої мережі комп’ютерів. Таким чином, вперше треба розрізняти види робіт, а не назви посад. Після того подивитися, наскільки ці види робіт оплачуються поза межами держслужби для того, щоб розуміти, а скільки нам треба їм запропонувати, щоб вони залишили свою роботу в громадському секторі і прийшли зробити свій внесок у досягнення державою кращих результатів. Таким чином, другий етап, який запланував уряд, – це порівняння оплати праці з ринком після того, як ми виокремили оці види робіт. І на підставі цього в ідеї треба було і сформувати, скільки нам потрібно коштів для того, щоб утримувати цю всю систему. І тут дуже вузьке місце, тому що, з одного боку, оплата праці у відриві від KPI, від досягнення результатів, – це просто споживання додаткового ресурсу без якісної зміни. А, з іншого боку, ми розуміємо і обмеженість державного ресурсу, тобто ми не можемо одразу взяти таку кількість грошей і почати фінансувати систему державного управління по-іншому. Хоча треба зазначити, що видатки на оплату праці всіх державних службовців країни – це лише півтора відсотки видатків державного бюджету. І за останні п’ять років ця пропорція зменшилася вдвічі. Тобто раніше було більше трьох відсотків. Це пов’язано і з тим, що сам обсяг бюджету збільшився за ці роки.
Про ключові висновки аудиту. Чи вдалася реформа?
Віктор
Ваші ключові висновки? Реформа не вдалася? Реформа вдалася?
Кирило
Ми підтверджуємо, що Україна досягла тих індикаторів, які уряд визначив у плані Ukraine Facility. Перший індикатор – це перехід на систему грейдів. На сьогодні державна служба оплачується відповідно до класифікації посад. Цього не було раніше. І треба з повагою і вдячністю відзначити це досягнення уряду.
Другий індикатор – це збільшення посадового окладу в структурі заробітної плати. Якщо раніше був дуже маленький посадовий оклад, і на нього нараховувалися всілякі премії, надбавки, компенсації, що становило варіативну складову, і вона залежала від керівника. І були побоювання, що керівники іноді зловживають таким дискреційним правом …
Віктор
… “тебе я люблю – тобі більше даю. Тебе не люблю – тебе взагалі ніяких премій”.
Кирило
Так. І тому, не збільшуючи фактично загальної суми оплати, перерозподіл цих складових всередині давав би інший ефект. І цих показників уряд також досягнув. У структурі оплати праці пропорція стала 80 на 20, хоча уряд планував 70 на 30. Тобто уряд навіть перевиконав в цій частині свій план.
Віктор
Можна я додам деякі дотичні пояснення? Свого часу ми це питання дуже довго досліджували – структуру заробітної оплати, як вона формується і чому це важливо. Тому що людина отримує низький посадовий оклад, а все решта – премії. Були місяці, що премії сягали 100%, 200%, 300%, коли зекономили кошти. У принципі, людині було добре. Але відсоток, який ти отримуєш, залежить від твого керівника. Одному він може дати 200%, а іншому – 10%. І тут, власне, є оця несправедливість. Тому зміна філософії, система грейдів мали б основну заробітну плату підняти, а оцю додаткову, варіативну частину – зменшити. Тобто фактично перевернути 70% на 30% в іншій бік. Раніше було 70% – це премії, 30% – посадовий оклад. Зараз 80%, як ти кажеш, – фіксовані виплати, і 20% – це змінні. Тобто цей трикутничок перевернувся, і це добре та правильно.
Кирило
Ти абсолютно маєш рацію. Це важливо, в тому числі, для прогнозованості оплати праці для самого державного службовця. Тобто людина, коли розглядає, чи хотіла б вона стати державним службовцем, на яку суму вона може розраховувати, чи цієї суми їй вистачить для того, щоб утримувати сім’ю, планувати своє життя, чи готова вона піти на це? Вона має розуміти, скільки цей базовий рівень, який вона буде отримувати. За умови, що маленький оклад, а все інше – варіативно, неможливо розраховувати, отримає вона ці кошти чи ні. Тому це не стимулювало людей долучатися до державної діяльності. І тут уряду вдалося цю пропорцію перевернути.
Далі. У нас історично була велика надбавка за вислугу років – 50% від посадового окладу. Фактично це стимулювання лояльності. Тобто людина довгий час працює в органі або на державу в цілому, і держава за це їй доплачує. З одного боку, це виправдано, тому що чим довше людина працює на державу, тим вона більш фахова, вона вже розуміє контекст, в неї вже є специфічний досвід, цінний для держави, і вона не хоче, щоб цей службовець йшов в приватний сектор. Бо інакше знову треба буде витрачати час і ресурси на навчання нового спеціаліста. Тому стимулювання довше йти разом з державою – це важлива функція управління персоналом. Але на це не можуть виділятись дуже великі кошти. Тому зараз уряд визначив, що ми вивільняємо ресурс на те, щоб стимулювати не лояльність, а професійність. Таким чином, ми надбавку за вислугу років зменшуємо з 50% до 30%. Фактично, уряду це вдалося, але в аудиті ми побачили, що законодавча підстава для цієї реформи була підведена в рамках спроможності уряду швидко щось поміняти на законодавчому рівні. І єдиний інструмент, доступний для цього, – це закон про державний бюджет. Специфіка закону про державний бюджет…
Віктор
…він не має права вносити зміни в інші закони.
Кирило
Так. Він визначає доходи і видатки та напрями використання коштів у межах певних видатків. Він не може змінювати регулювання, визначене спеціальними законами.
Віктор
Але на це ніхто не зважає. І кожного року законом про бюджет вносяться зміни в інші закони.
Кирило
І це створює правову невизначеність, тому що в один і той самий час починають функціонувати два різних підходи до оплати праці. Наприклад, закон “Про Державну службу” цю надбавку визначає на рівні 50%, а закон “Про Державний бюджет” каже, що максимум – 30%. І застосовується закон про держслужбу в частині, що не суперечить закону про держбюджет. Тобто це дуже специфічна юридична колізія, яка є предметом розгляду в судах.
Віктор
І який цінник можуть виставити державі?
Кирило
Якщо ми екстраполюємо видатки, які ми зекономили, понижуючи з 50% до 30%, – це може бути більше 4 млрд гривень.
Віктор
Тобто, теоретично, через те, що цю правильну річ, яка мала йти через закон про держслужбу чи інший закон, внесли законом про бюджет, це може потенційно призвести в майбутньому до плюс понад 4 млрд на судові рішення по цьому питанню?
Кирило
Це лише виплати по потенційних рішеннях судів, а ми маємо розуміти, що ми зі своїх податків все одно фінансуємо і судову систему, люди платять судовий збір, це також додаткові видатки. Плюс такий спосіб унормування реформи підриває довіру державних службовців, тому що правила не дозволяють так діяти, а ми так діємо. У цьому є проблема, в цьому є невідповідність. І ми рекомендуємо уряду зважати на це при формуванні проєкту державного бюджету. Так само це призводить до негативних фінансових наслідків. Якщо далі екстраполювати, то це може бути предметом позовів до Європейського суду з прав людини, якщо держслужбовці не знайдуть відповідного захисту на національному рівні. Тому ми б рекомендували утриматися від застосування такого інструменту. Тим більше, що у Верховній Раді у цей час розглядався законопроєкт №8222 (Проєкт Закону про внесення змін до Закону України “Про державну службу” щодо впровадження єдиних підходів в оплаті праці державних службовців на основі класифікації посад), він пройшов на той час перше читання, і був прийнятий вже як закон в цілому цього року, фактично більш ніж через рік функціонування нової моделі оплати праці на державній службі. Тут є невідповідність дій уряду тому плану, який він задекларував. І ми звертаємо увагу, що треба послідовно виконувати свої плани як елемент підзвітності. Особливо, якщо це впливає… а будь-яка політика уряду впливає на дуже велику кількість людей.
Чому порівняння зарплат держслужби з ринком не відбулося
Віктор
Так, а що не вдалося? Ти кажеш: то вдалося, то вдалося. Що, проблем взагалі немає?
Кирило
Проблеми є з точки зору реалізації реформи. Той етап, про який ми говорили, – порівняння оплати праці в межах сімей з ринком: скільки юристи коштують, скільки айтішники коштують, скільки HR коштують, – цього зроблено не було.
Питання в тому, що саме порівняння мало б відбуватися на підставі методології, яку можна перевірити. Чому саме цю категорію посад ми порівнюємо з цією? В мене як у члена Рахункової палати буде питання: чому ви порівняли головного бухгалтера Мінфіну з головним бухгалтером “Нафтогазу”, а не з головним бухгалтером якогось невеличкого бізнесу, який займається харчуванням, або головним бухгалтером “Пузатої хати”. І той, і той формально є головним бухгалтером, і тоді головний бухгалтер Мінфіну має отримувати стільки скільки хто? Тобто тут є методологічна проблема, як побудувати порівняння з ринком. І ми в результаті аудиту рекомендуємо уряду розробити цю методологію. Вона має базуватися на науково обґрунтованих підходах, на результатах вивчення і міжнародного досвіду, і тоді ми зможемо довіряти самому процесу порівняння з ринком, і так само результатам цього порівняння.
Віктор
Повертаючись до аудиту, який найбільш цікавий факт або декілька ви знайшли? Що запам’яталося або, як то кажуть, заціпило?
Кирило
Є дві складові: висновки по знахідках (те, що ми знайшли) і сам процес знаходження. От головний біль був – це сам процес знаходження, з огляду на те, що було необхідно зібрати в одному місці величезний масив даних. Тому що кожен орган веде свою бухгалтерію, свій кадровий облік у різних програмних продуктах. Немає в країні єдиного формату розрахунково-платіжної відомості з однаковою структурою полів, ці поля не приведені до одного формату. Нуль може відображатися літерою О, а для машинної обробки це різні види даних. Ми зібрали більше трьох мільйонів записів.
Віктор
Я спеціально відкрив підказку – 3 233 149 записів.
Кирило
Якщо кожен орган з тих більше 1800 по-різному робить структуру полів цих відомостей, то зібрати їх в одному місці, щоб у колонці “посадовий оклад” не було прізвищ, а в колонці “прізвища” не було премій, щоб був один формат, – це була величезна проблема, яка споживала дуже велику кількість людських ресурсів і технічних операцій, щоб вивірити всі ці дані. Виходячи з цього, ми дали рекомендацію уряду, Нацдержслужби визначити єдиний формат даних, який будь-які постачальники програмного забезпечення могли б зашити в свої програми, і всі відомості були б по одній структурі. Після того ми рекомендували уряду збирати ці дані на щомісячній основі, тоді одна структура даних генералізується в одному місці, і в уряду одразу виникає база даних фактичних виплат державним службовцям. Це якраз покликано показати ефект будь-якої реформи. Це допомагає Мінфіну зокрема бюджетувати потребу в коштах. Не абстрактні цифри загального фонду з поправкою на інфляцію, з пониженням на потенційні бажання зменшити кількість держслужбовців за рахунок вакансій. І ось ми виходимо на те, як формує бюджет Мінфін і роздає різним органам. А ми як держава тоді володітимемо даними про фактичну кількість людей, з конкретною вислугою років, з конкретними виплатами по догляду за дитиною, бо на ці всі соціальні виплати також має десь братися і бюджетуватися ресурс. Тому одна складова – це робота з даними і збір цих даних, щоб формувати якісну політику, яка заснована на даних, а не на гіпотезах. Друга складова – ми дивилися, а як же реформа реалізувалася, чи досягла вона тієї ідеї – рівна оплата за однакову роботу? І тут ми прийшли до висновків, які підказують уряду, що є ще над чим працювати.
Віктор
Я так розумію, не сподобалось урядовцям?
Кирило
Я розумію, коли ти займаєшся реформою, це твоє дітище, і коли тобі підказують, що ти щось там не врахував, то це…
Віктор
…ти сприймаєш як особисте.
Плинність кадрів вимиває експертність: чому держслужба втрачає людей
Кирило
Іноді, так, це стає особистим, і ти засмучуєшся, тобі погано від цього. З точки зору людської, це абсолютно ок, я це поважаю.
З одного боку, Мінфіну треба забезпечити фінансовим ресурсом величезну кількість політик, а ресурс обмежений. З іншого боку, Національному агентству з питань державної служби необхідно трансформувати систему оплати праці на новий європейський стандарт і утримати людей на державній службі. Тому що ми побачили, що за останні 5 років на понад 24% зменшилася кількість державних службовців. Це не лише питання оплати праці, це і війна, і ковід, багато факторів. Але кожен четвертий держслужбовець залишив службу – це дуже багато.
Далі, всередині тих, хто залишився, плинність кадрів надзвичайно велика. З одного боку, це зумовлено тим, що під час воєнного стану переведення між органами неможливі, тому люди звільняються і призначаються, умовно, на сусідню посаду. Це впливає на статистику, але все одно статистика більше 20% плинності кадрів по року – це критично високий рівень. Це дуже яскравий маркер, що плинність кадрів вимиває експертність. Тобто людина навіть всередині держслужби, коли вона тут звільнилася, а в сусідньому відомстві її призначили, то в попередньому місці роботи падає інституційна спроможність, а в новому ще не набувається, тому що людині треба ще увійти в курс справ. Стандартно людина півроку входить в нову специфіку і лише тоді стає повнофункціональним бійцем. І оці постійні провисання, тобто кожен п’ятий держслужбовець перейшов з одного місця на інше, або звільнився, і нові прийшли, – це проблема. Фактично ми бачимо, що державні службовці конкурують всередині державної служби. Дуже маленький відсоток приходу нових людей ззовні. Думаю, це проблема неконкурентного сприйняття державної служби в цілому. Вона пов’язана з багатьма обмеженнями. Це і обов’язок декларування. Вищі посадові особи стають пожиттєвими PEP (Politically Exposed Person, політично значуща особа), тобто особами з пожиттєвим фінансовим моніторингом як їх самих, так і членів їх родин. Високопосадові, успішні менеджери з бізнесу подумають, чи потрібно їм на себе брати такий статус PEP для того, щоб долучитися до держави. Це стримуючий фактор, на мій погляд.
Далі – ненормований робочий день, постійні дедлайни. Це стресова робота. Це і позиція суспільства. У нас таке суспільне сприйняття чиновництва як утриманців державного бюджету. З одного боку, це справедлива оцінка, що громадяни хочуть кращої якості, і, не отримуючи її, відчувають дисбаланс між тим, що платять як податки, і сервісом, який держава в особі державних службовців надає. І тут постійна дискусія про курку і яйце, що первинно – підняти оплату праці для того, щоб залучити нових людей, або нехай спочатку старі чиновники піднімуть якість управління, тоді ми їх винагородимо іншою оплатою, більш високою? Тут немає правильної відповіді, це завжди баланс і суспільний консенсус. Але, на мій погляд, від розмови про те, скільки кому платити, треба переходити до дискусії – за що ми платимо? Тобто які KPI, які результати ми винагороджуємо конкретною сумою.
Віктор
Якщо дозволиш, на закінчення хочу дати свій фідбек як частинка довгого і дуже цікавого процесу цього аудиту. Для мене це був челендж, челендж по роботі з даними. Хоча в Рахунковій палаті в попередні роки ми робили аудит Фонду ковід і так само збирали дані по зарплатах лікарів, доплатах і т. п., але це не той масштаб. Понад 3 мільйони записів – це величезний масштаб. І треба віддати належне аудиторам. Чому? Тому що окремі члени команди велику частину часу приділяли процесу: отримав дані, перевірив, чи вони нормальні, якщо не нормальні – відправив назад органу, переговорив, сказав, що поправити, щоб було все добре, і в результаті був згенерований один датасет, з яким потім аудитори працювали.
Я хотів би поставити діагноз держслужбі загалом. Держслужба не вміє працювати з даними в частині заповнення, тому що, як ти правильно казав, дуже багато було помилок у даних. Писали інколи якісь незрозумілі речі: там, де мали бути цифри – ставили букви. І коли ти працюєш з машиною – це велика проблема. Структури даних, типи даних – це все впливає. І з цим треба працювати. Мені дуже сподобалося, що аудитори спочатку боялися такого підходу, але коли увійшли в цей аудит, то зрозуміли, що нічого складного немає, і один в одного почали вчитися і переймати досвід.
Про реформу на папері й реформу на практиці
Кирило
Коли планується реформа, вона планується більш-менш об’єктивно, бо вона не стикається ще з людським фактором, коли люди вже починають отримувати ефект від цієї реформи, який не всім може сподобатися, і це природно. Тому уряд планував спочатку зробити класифікацію посад, тобто всі роботи на держслужбі розподілити на відповідні групи, на сім’ї. Потім кожного державного службовця розподілити за його фаховим рівнем – хто більш фаховий, хто менш фаховий. І потім органи розподілити за ієрархію – це найпростіша історія. Потім ці види робіт треба було порівняти з ринком. І ми тоді б побачили, скільки це все коштує. Натомість порівняння з ринком проведено не було. Мінфін довів граничні показники коштів, які в нас є і які ми можемо направити на оплату праці. І виявилося, що спочатку люди класифікувалися, потім в останній робочий день 2023 року уряд прийняв постанову, якою визначив, скільки кожна посада тепер коштує, тобто цей посадовий оклад. І в січні 2024 року люди, пропрацювавши місяць, отримали зарплати за новою системою. Якщо раніше вони звикли до одного підходу, зараз він став радикально іншим. На безособових даних табличка зі схемою посадових окладів, яку розробив фактично Мінфін, а формально внесло на розгляд Кабінету Міністрів Нацдержслужби, виглядала як графік чергування – все справедливо і крок посадових окладів нібито логічний. А коли ми накладаємо ці посадові оклади на конкретних людей – там видно всі перекоси, до чого призвела реформа, яка не врахувала всіх особливостей. І треба віддати належне, і не могла врахувати у такому масштабі. Тут ми і рекомендуємо уважно ставитися до технічного завдання у пілотних проєктах, коли уряд щось хоче протестувати, як воно відбувається, тому що від цього залежить, як уточнити підхід, і тоді вже розповсюджувати на всю країну. У цьому зв’язку виявилося, що люди після січневого шоку почали перевіряти на міцність саму політику, систему класифікацій.
Питання в тому, що неважливо, ти працюєш сисадміном у районній адміністрації чи в Офісі Президента, твоя оплата праці має залежати, за логікою реформи, від кількості робочих станцій, які ти об’єднуш в мережу і обслуговуєш це. Раз. Друге – від критичності цієї функції. Тому що ми розуміємо, якщо ляже сітка в Офісі Президента – це критична проблема для всієї країни. Якщо будуть перебої з комп’ютерною мережею в районній адміністрації – це проблема, звичайно, але не настільки критична, як на найвищому рівні. Тому оці…
Віктор
… фактори мають бути враховані.
Кирило
Так. Плюс вартість життя у різних регіонах. Наприклад, автоцивілка в Києві коштує набагато дорожче, ніж навіть в Київській області, тому що в Києві автомобільний трафік більший, і за нормативами закону ризик потрапити в ДТП вищий. Тому цей страховий платіж вищий для Києва, там йдуть коефіцієнти. Згідно з Держстатом, продовольчий кошик і вартість життя в Києві на 30% вище, ніж в Тернопільській області. Але посадовий оклад спеціаліста Печерської райадміністрації у Києві і Тернопільської райадміністрації такий самий, хоча вартість життя інша. Фактично це створює проблему, що в Києві дуже важко знайти фахівців на низові ланки цієї ієрархічної структури. Ми підсвітили цей наслідок застосованого підходу в реформі. Тому уряду треба подумати, чи можемо ми якось оптимізувати цей підхід. Наприклад, враховувати під час формування схеми оплати праці ці регіональні відмінності. Тому що для прифронтових регіонів застосовуються коефіцієнти, оскільки небагато хто хоче їхати і постійно працювати під обстрілами, тож треба людей якось стимулювати для цього. А тут ми ще й побічний ефект аудиту знайшли. За правилами, зміни до штатних розписів всіх прифронтових військових адміністрацій затверджуються Головнокомандувачем Збройних сил, що в період війни і навіть поза межами війни не є його властивою функцією.
Віктор
Тобто штатний розпис Київської обласної військової адміністрації, якщо відбуваються зміни, затверджує Головнокомандувач?
Кирило
Усі адміністрації є військові, тому над ними стоїть Главком. Але Київська адміністрація не створює таке навантаження. Це Херсон, Дніпро, Миколаїв, Харків, вся прифронтова смуга – десь під 200 змін до штатних розписів, по всій лінії. Це той адміністративний процес, який можна оптимізувати без втрати ефективності та доказовості самого процесу. Тому ми звертаємо увагу уряду, що тут треба також попрацювати, щоб зняти зайве навантаження, яке не несе критичної напруги.
Віктор
Я хочу тобі подякувати за те, що ти поділився знахідками та особливостями проведення аудитів, розказав більше про Рахункову палату. Також хочу подякувати нашим захисникам і захисницям за можливість дихати у вільній країні.
Кирило
Я також дякую тобі за можливість представити ці знахідки, які ми плідно впродовж цього року виявляли, опрацьовували і презентуємо зараз. Ми збільшили штат державних аудиторів, які мають покрити зовнішнім фінансовим контролем різноманітні сфери нашого життя. Від ефективної роботи аудитора залежить довіра наших міжнародних партнерів до того, як Україна використовує фінансові ресурси, які нам надаються, і від цього залежатиме подальша допомога в цій сфері. Нам надали повноваження перевіряти місцеві бюджети, державні підприємства, і це вимагає додаткових людських фахових ресурсів. Тому Рахункова палата зараз у процесі набуття цієї додаткової спроможності – охопити нові сфери, і ми поступово набиратимемо цю спроможність через добори людей. Тому, користуючись нагодою, звертаюся до всіх зацікавлених, хто хоче спробувати себе в аудиті, допомагати державі ставати більш прозорою, більш ефективною, більш результативною, долучатися до команди аудиторів Рахункової палати, брати участь у конкурсах на заміщення посад державних аудиторів і змінювати разом нашу країну.
Віктор
Інформацію можна знайти у вас?
Кирило
Звичайно, на сайті Рахункової палати періодично з’являються оголошення в розділі “Діяльність” про вакансії державних аудиторів, а також у наших соціальних мережах: Facebook, Telegram і LinkedIn.
Віктор
Підписуйтесь на подкаст “Бюджетні розмови” і долучайтесь до Рахункової палати.
Кирило
Дякую!