Другий випуск II сезону “Бюджетних розмов” – про діяльність Державної аудиторської служби в час війни.
Чим ДАСУ відрізняється від Рахункової палати? Що знаходять ревізори, перевіряючи обʼєкти відновлення? Що не так з відбудовою у Запоріжжі і чому деякі підприємства не пускають аудиторів? У новому випуску подкасту «Бюджетні розмови» відповідаємо на ці та інші актуальні питання діяльності Держаудитслужби. Голова Центру досліджень фіскальної політики Віктор Мазярчук і заступник Голови ДАСУ Дмитро Шевчук обговорюють особливості перевірок у час війни і найцікавіші знахідки аудиторів.
ВІКТОР
Вітаємо у “Бюджетних розмовах”, подкасті, де ми розбираємось, як працює бюджет, бюджетний процес і хто та як витрачає наші кошти. Цей подкаст створений за підтримки Міжнародного фонду “Відродження” в рамках проєкту “Ефективне управління публічними фінансами: нові можливості для органів влади”.
Сьогодні в центрі уваги відновлення всієї країни. На це використовуються мільярди бюджетних коштів. І всім важливо, щоб вони витрачались ефективно і на передбачені цілі. В Україні Державна аудиторська служба – це не тільки аудит, це і ревізії. Це інституція, яка проводить різноманітні заходи: інспекції, моніторинги тощо. І сьогодні ми про це поговоримо із заступником Голови Державної аудиторської служби України Дмитром Шевчуком.
Радий вітати тебе, Дмитре, у нас на подкасті.
ДМИТРО
Вітаю також.
Історія ДАСУ: від «бабайки з 90-тих» до сучасної інституції
ВІКТОР
Давай поговоримо про вашу інституцію. Вона дуже цікава. І, в принципі, трішки нестандартна. Що я маю на увазі? Є зовнішній аудитор – це Рахункова палата, і є Державна аудиторська служба, яка (ми поза ефіром про це говорили) і не Рахункова палата, і не внутрішній аудит. Це окремий спеціалізований орган, який відповідає за державну політику в цій сфері. Чи міг би ти більше розказати нашим слухачам і глядачам, чим ви займаєтесь, які ваші основні функції?
ДМИТРО
У 1993 році Верховна Рада України ухвалила закон про засади державного фінансового контролю. Нинішня Держаудитслужба веде свій відлік, власне, від схвалення цього закону. На той момент Контрольно-ревізійне управління, або КРУ, яким лякали дітей та дорослих у регіонах.
ВІКТОР
Бабайка КРУ.
ДМИТРО
Так, бо раз на три роки прийде перевіряти КРУ, тож варто щось зробити, щоб усунути порушення завчасно.
Власне КРУ як частина Мінфіну, а потім виділене в окрему установу було інструментом нагляду та функціонування органу контролю за ефективністю витрачання коштів, які надійшли. Але основним інструментом була ревізія. Ревізія – це постконтроль. Гроші витратили, досягли результату, винних покарали. Десь вже наприкінці 1990-х почало ставати зрозумілим, що лише карати не працює, щось треба робити для покращення. Відтак почали з’являтися ідеї, і вони в явному вигляді прослідковуються в нашій назві зараз. Коли в 2014 році перейменували Фінінспекцію в Держаудитслужбу, тоді в нас почали більш активно з’являтися аудити. Яка різниця між ревізією і аудитом? Ревізія направлена у минуле. Ми маємо розслідувати, що стало не так, що було передумовою для створення якихось порушень, чому, кому, куди і як пішли гроші, і, врешті-решт, де те майно, які купили, витратили тощо. Аудит направлений у майбутнє. Він мав би проаналізувати ситуацію, як є, і запропонувати, як її усунути, щоб не кожного разу ходити, раз на три роки, показувати, що є проблема, але вона не усувається.
У чому різниця між нами і, наприклад, Рахунковою палатою…
Держаудитслужба vs Рахункова палата: у чому різниця
ВІКТОР
Це дуже цікаве і важливе питання. Я часто чую, мовляв, от до нас приходять і з Державної аудиторської служби, і з Рахункової палати, і перевіряють те саме. Яскравий приклад – ковідний фонд, який перевіряла і Рахункова, і ДАСУ. Розкажи про різницю між двома органами, щоб люди розуміли, що кожна інституція робить, яку сферу займає.
ДМИТРО
Слід, мабуть, почати з того, що оскільки обидві інституції одночасно перевіряли ковідний фонд, мабуть, на це були причини і правові передумови. Відтак ми перевіряли законність, а загальну ефективність потім дивилася Рахункова, бо закордонним партнерам було важливо, щоб обидва органи спрацювали і показали реальну картинку, так би мовити “secondary opinion” інших перевіряючих.
Загалом різниця, мабуть, в тому, що ми щонайменше представляємо різні гілки влади. Держаудитслужба є частиною виконавчої гілки влади і відтак ми підпорядковані Кабінету Міністрів. Рахункова палата є важливим незалежним органом, яка навіть і Верховній Раді не підпорядковується. Її склад формується завдяки участі парламенту, вона доповідає парламенту, але вона самостійна і незалежна в прийнятті своїх рішень, тоді як ми керуємося принципом, які закладено в усі органи виконавчої влади, – принцип єдиноначальності, підпорядкування дорученням прем’єр-міністра, рішенням Кабінету Міністрів. Відтак Рахункова палата як самостійний гравець може і має, і робить перевірку законності та ефективності, про це доповідає Верховній Раді, щоби парламент брав до уваги ці висновки для подальшого прийняття своїх рішень. Ми ж більш керована структура, яка не завжди самостійно обирає об’єкти свого контролю, але завжди потім ревізор у рамках своєї процедури, чи аудитор в рамках своєї процедури, досліджує питання і далі доповідає про нього прем’єр-міністру. У чому різниця? Рахункова палата аналізує стан справ і затверджує план своєї діяльності, затверджує плани проведення аудитів, і в рамках самостійних процедур далі йде по ланцюгу від формування питання через гіпотезу, аудиторські процедури, формування аудиторських звітів. Ми ж можемо час від часу отримувати задачу дослідити певне питання. І відтак, якщо прем’єр-міністрові потрібно показати реальну картинку, він не може це доручити Рахунковій палаті.
ВІКТОР
Не може.
ДМИТРО
…бо це буде втручання в роботу незалежного органу. Він не може це питання доручити і внутрішньому аудиту…
ВІКТОР
Давай трішки закцентуємо увагу на тому, як взагалі побудована в Україні система фінансового контролю, що є Рахункова палата, є Державна аудиторська служба і є внутрішній контроль у кожному відомстві. І такий трирівневий контроль повинен би бути і забезпечувати максимально ефективне не тільки використання коштів, але і виконання певних завдань і досягнення цілей, які ставить перед собою як кожне відомство, так і держава загалом.
ДМИТРО
Ти, власне, відповів на своє ж запитання.
Уяви собі, що ти прем’єр-міністр…
ВІКТОР
Дякую, не треба.
ДМИТРО
Уяви собі, що ти радиш прем’єр-міністрові.
ВІКТОР
Це краще.
ДМИТРО
…і відтак тобі треба дослідити питання будівництва доріг чи будівництва…
ВІКТОР
…давай питання відновлення. Це і твоя тематика, і наша. Про це ми гарно можемо поговорити.
ДМИТРО
Проаналізувати відновлення. До кого ти будеш звертатися? Збирати на нараду в клубі Кабміну всіх внутрішніх аудиторів?
ВІКТОР
Їх буде багато. Я не певен, що клуб Кабміну зможе їх вмістити.
ДМИТРО
Може. Але питання – хто їх потім буде координувати? Тобто в тебе буде управлінська проблема, що вони розпорошені між всіма, і в них ще є багато інших планів, вони споглядають за роботою міністерства чи органу виконавчої влади зсередини. При цьому вони, мабуть, не потягнуть таку задачу. Ти можеш звернутися до Рахункової, але тут одразу постане дилема: якщо вони самостійний орган, то вони можуть взяти до уваги твоє звернення, але потім вирішувати, залежно від ризикоорієнтованого відбору, на що звернути увагу. Тобі, по суті, треба зробити те, що за міжнародними стандартами аудиторської діяльності називається “узгоджена процедура перевірки”, де ти ставиш завдання, що ти хочеш перевірити, чи встановити певний набір показників, по яких ти хочеш пройтись, і далі постійно відслідковувати, бути в курсі стану справ. Ми власне є таким органом, який посередині між тим, як працює Рахункова, і тим, як працює внутрішній аудитор.
Скоріш за все, будь-який високопосадовець хотів би мати гібридний інструмент, бо потім треба щось інше перевірити. Перевірити не лише, щоб покарати, а щоб з’ясувати реальний стан справ. Бо політики приходять і уходять, а проблеми часто залишаються одні ті самі.
ВІКТОР
І дуже часто політики не хочуть розказувати всю правду, як вона є по факту. І наскільки я розумію, ви власне і є той орган, який показує реальну картинку.
ДМИТРО
Ми намагаємося це робити.
Як ДАСУ перевіряє відновлення
ВІКТОР
Коли говорять про відновлення, особливо в перші роки, дуже багато скандалів виникало. Чи звертався до вас уряд, щоб ви перевіряли питання відновлення, наприклад, Київської області, чи питання водогонів, чи питання, пов’язані з будівництвом доріг? Чи ви це робили в рамках ваших процедур?
ДМИТРО
Взагалі у нас питання контролю будівництва, і відновлення в тому числі, досить цікаве. Останнім часом у системі органів виконавчої влади найбільше будівництва перевіряють не органи будівельного контролю та нагляду, а власне Держаудитслужба. Декілька років тому в структурі ДАСУ довелось створити спеціалізований підрозділ контролю в галузі будівництва, в який набирають не ревізорів, а будівельників. І їх задача – це знати і СОУ, і ДБН, і спеціалізуватись на галузевих аспектах будівництва. Першопочатково їх долучали до різних контрольних заходів, які відбувалися відносно “Нафтогазу” чи “Енергоатому”, але поступово постало питання більш комплексних перевірок. Декілька років тому до нас звернулось нинішнє Агентство відновлення, на той момент воно ще називалася Укравтодор, з пропозицією провести низку заходів. Був так званий централізований аудит, у рамках якого ревізія у частині автодорів по областях. Частина не була перевірена, і відтак вони були підхоплені в минулому році. Тоді на пропозицію керівництва вони показали проблематику, що можна зробити для підвищення ефективності дорожнього будівництва, що можна було поміняти і в ціноутворенні, і в підходах по бюджетуванню. На той момент автодор, перейменований у службу відновлення, якраз почав процес переходу від дорожнього будівництва в цивільне та трошки промислове. І відтак ми на практиці показали, що ревізори можуть перевірити будівництво, і водночас почали з’являтися журналістські розслідування щодо… як ти сказав?
ВІКТОР
Скандалів у Київській області. І не тільки в Київській.
Скажи, будь ласка, чи ти можеш поділитися важливими цікавими знахідками, якщо це дозволено. Враховуючи те, що матеріали, які ви робите, дуже часто є частиною проваджень правоохоронних органів в питаннях будівництва. Чи є якісь цікаві аспекти, які важливо показати і прокомунікувати?
ДМИТРО
Давай поділюся знахідками, які ми бачимо за результатами заходів. Перша. 2022 рік ми як країна зустріли в частині відновлення трошки не те, щоб не готові… Звільнення території відбувалося так, що треба було одразу щось робити, щоб людям дати житло. Було не до процедур. Разом з тим процедури також важливі. Тому багато проблем 2022 року є елементом бажання швидко допомогти, я би так це назвав. Але при цьому, бажаючи швидко допомогти, деінде хтось використовував зв’язки, контакти, щоб залучати знайомих підрядників, махлювати з вартістю тощо. Наприклад, рік чи півтора тому ми реагували на журналістські розслідування, і почали серію перевірок, зокрема і в згаданій Київській області. І нашою метою було як розібратися у першопричинах, чому ці проблеми стаються, так і намагатися їх усунути. Так, наприклад, у рамках аудиту, який здійснювався по департаменту регіонального розвитку Київської облдержадміністрації, ми не лише показали, що є проблеми в Бородянці, Ірпені, Бучі, але й під час контрольного заходу (був аудит, а потім ревізія), виявивши факти порушення, які відбувалися (а порушення були або завищення вартості, або недосконала якість роботи, або просто не здали, або без громадян вирішували, що будувати), ми звернулися до громадян через опитування на місці.
ВІКТОР
Тобто ви проводили опитування?
ДМИТРО
Постанова Кабінету Міністрів, яка описує порядок проведення аудиту, передбачає можливість проведення опитувань. Тож я попросив колег, щоб вони зробили анкети і намагалися робити опитування. Це було, до речі, складно, бо не завжди зручно в зимову пору спілкуватися з людьми і ловити їх на зворотній зв’язок. А, по-друге, не завжди людям зручно давати такий фідбек, інколи в інтернеті написати швидше.
Тож зібравши тоді зворотній зв’язок, що не так, колеги перевіряли, фотографували, показували, підсвічували, висували вимоги і, на щастя, у багатьох випадках підрядники все ж таки, посипаючи голову попелом, почали усувати ці проблеми. Було смішно, коли недороблений дверний косяк, опора даху, яка спирається на деревину і може зламатися… Хоча повторюся, це питання насправді будівельного контролю, існування в уряді системи будівельного контролю та нагляду, або існування кваліфікованих служб замовників мали би усувати ці проблеми, тоді як Держаудитслужба більше б фокусувалася чисто на фінансових питаннях, питаннях ефективності.
ВІКТОР
Тобто в даному випадку ви не тільки дивилися на питання ефективності використання коштів, а ширше – щодо якості будівництва, я правильно розумію, через те, що у вас були люди, які в цій тематиці достатньо професійно розбираються?
ДМИТРО
Так. Є частина людей, які мають галузеву освіту, вони за спеціальністю будівельники. Вони навчалися цьому, вони колись працювали або в будівельних організаціях, або в органах, які займалися будівельним наглядом та контролем. Власне вони проводили ці заходи. І гібридна команда, в якій є фінансисти, Люди, які розбираються в будівництві, – це те, що допомагає, розібравшись у фінансових документах, розібравшись у замовленнях, розібравшись у технічній документації, визначити для себе ризикові напрями, ризикових контрагентів, потім спочатку через огляди, а потім через контрольні обміри дослідити об’єкт, підсвітити, яка є проблема, і вже далі через актування вимагати усунення порушень.
ВІКТОР
Чи люди були задоволені?
ДМИТРО
Десь так, а десь, на жаль, ні. Бо не всюди підрядник живий, не всюди підрядник готовий…
ВІКТОР
…щось вирішувати і виправлятися?
ДМИТРО
А в деяких регіонах замовники не хочуть брати до уваги те, що вони фінансуються коштами державного бюджету.
Є багато випадків, коли страждає той замовник, який пускає до себе перевіряти, який не приховує проблеми. Але чомусь в країні не страждає той замовник, який разом з підрядником щось погане зробив, а потім не допускає.
Чому в Запоріжжі уникають ревізій
ВІКТОР
Кейс Запоріжжя.
ДМИТРО
Окей. Щоб почати кейс Запоріжжя, треба згадати, що рік тому Верховна Рада ухвалила зміни до законодавства і запровадила кримінальну відповідальність за недопуск ревізорів-аудиторів під час заходів. Раніше була практика – може не пускати, нічого не буде, ми повідомимо в поліцію, поліція подивиться, напише повідомлення, що нічого протизаконного не сталося. Зараз недопуск ревізорів-аудиторів для виконання своїх повноважень тягне за собою кримінальну відповідальність, яка для управлінців не є дуже корисною. Зокрема, є обмеження як до зайняття управлінських посад, так і навіть до подальшої участі у виборах. Знаючи це, деякі керівники і посадові особи комунальних підприємств у Запоріжжі вирішили, що їх це не стосується.
У мене родичі живуть у Запоріжжі. І коли туди приїжджаєш, то сирени від промислових підприємств, від порту, від Запоріжсталі дуже чутні. Бо до Запоріжжя може дістати як система залпового вогню, так і КАБи, і будь-які інші засоби, які є у росіян, які мають середню дальність.
У Запоріжжі були прильоти по житлових будинках, зокрема на Соборному проспекті, який колись називався Леніна, на Металургів, на Сталеварів. У цих будинках було вирішено провести капремонт, який робили низка комунальних підприємств. На ці будинки звертала увагу в своїх розслідуваннях місцева громадськість, що щось не те з підрядниками. І ми реагували на ці повідомлення, приходячи з перевірками закупівель. Це інструмент, визначений постановою №631від 2013 року. Така міні-ревізія: прийти, дослідити конкретні питання конкретних договорів. Тактика, яку обрали тоді підконтрольні наші установи, – це краще не допустити, ніж щось буде знайдено. Ми декілька разів туди виходили. Не завжди це було прийнятно. Останній раз вихід був в лютому, про що також повідомили Нацполіцію, що є недопуск. Останній раз я спілкувався щодо цього об’єкту приблизно три з половиною тижні тому зі своїм колегою. Він казав, що є якась чутка, що у Запоріжжі чекають якихось монструозних законодавчих змін, які дозволять їм або уникнути відповідальності, або щось ще зміниться і вже тоді можна пускати. Станом на цей тиждень ще не допустили на перевірку.
ВІКТОР
Нагадаю, що там ціна питання, якщо не помиляюсь, понад 250 мільйонів гривень. Відновлення житла, яке не дали вам можливості перевірити, що там було по тих об’єктах.
ДМИТРО
Я думаю, суми нічого не скажуть, якщо їх не перевести у вартість квадратного метру. А квадратний метр там буде такий, що, може, краще було б будувати з нуля.
ВІКТОР
Тобто теоретично ми можемо припустити, що є ризик завищення цін на реконструкцію цих об’єктів? Тобто легше було б, напевно, і дешевше щось нове купити.
ДМИТРО
Про такий ризик постійно пишуть «Наші гроші», інші цікаві сайті публікують інформацію, якою ми також користуємося.
ВІКТОР
Колеги, які займаються антикорупцією, і журналісти, ваші статті читають і вони є частиною матеріалів, які можуть підказати державним органам, де є проблема, яка це проблема.
ДМИТРО
Власне факт існування таких розслідувань також спонукає всіх або триматися лінії дотримання законодавства, або щонайменше потім приходити і питати, чому не було дотримано.
Як використовувати дашборди Fiscal Center на практиці
ВІКТОР
Під час попередньої зустрічі ми з тобою говорили про відновлення Київської області і про той інструмент, який ми зробили, і чому зробили. Ми зібрали дані про відновлення по всій Київській області по видатках з державного бюджету, з понад 30 місцевих бюджетів і коштів міжнародних партнерів, відновлення всієї Київщини у 2022-2023 роках. Ти тоді казав, що це достатньо цікавий прецедент і що це корисна інформація. У мене питання, коли ми зробимо 2024 рік, ми от зараз вже працюємо, робимо видатки по Фонду ліквідації наслідків збройної агресії за 2024 рік. Ми плануємо не тільки видатки зібрати, але інформацію про закупівлі. Чи була б така інформація корисна вам, якщо ми з вами нею поділимося і розкажемо, що за дані, як ми збирали, верифікували тощо.
ДМИТРО
Авжеж. Це спростить трошки нашу роботи.
ВІКТОР
Чому? Чим саме?
ДМИТРО
Спростить, бо не треба шукати. Людська природа завжди така, щоб щось оптимізувати. Лінощі, вони є. Людина завжди схильна або помилятися, або робити щось менше. Якщо ви збираєте таку інформацію, то можна ж її перевірити. А первинний збір інформації завжди трудомісткий. І відтак є проблема, де шукати, що шукати, як знаходити, як структурувати. Тож завжди використання таких датасетів допомагає.
ВІКТОР
Ми поділимося точно. І якщо треба, можемо прийти і розказати колегам, як ми збирали, як можна користуватися нашими інтерактивними дашбордами. Можливо, вам буде щось цікаво, на що нам звернути увагу в рамках відновлення чи з чого почати. Бо ми дуже хочемо і плануємо дивитися на так звані PIM-проєкти, продакт-інвестмент-менеджмент проєкти…
ДМИТРО
…новомодні слова.
ВІКТОР
Або проєкти з публічних інвестицій, які будуть фінансуватися і з державного бюджету, і з місцевих бюджетів, і в тому числі за кошти Facility. І тут ви якраз є інституція, яка безпосередньо пов’язана з Facility від української сторони.
«Ревізор - це той самий громадянин, і він так само страждає від того, що десь неякісно надаються публічні послуги»
ДМИТРО
Так, мабуть, краще зробити на крок назад. І цю інформацію також показувати не лише нам, як перевіряючим. Ми ж не даїшники, в яких є показник нагнати кількість порушень, які знайдені, кількість штрафів, які виписані. Від цього не стає легше нам самим як громадянам. Бо врешті-решт кожен працівник Держаудитслужби виходить на вулицю. Він йде розбитою бруківкою, їде автомобілем по розбитій дорозі. Я, наприклад, минулого року їхав по дорозі М21, яка була розбита. Я коли приїхав у Київ, то не зрозумів, як доїхав, бо в мене було два диски зламані, на бердичівській окружній я їх розбив просто вщент. Ми всі лікуємося в тих самих комунальних закладах. Тобто ревізор – це той самий громадянин, і він так само страждає від того, що десь неякісно надаються публічні послуги, чи гроші пішли не туди, але цілепокладання здійснюється не на ревізорському етапі. Краще вже порушувати питання, а як і куди будуть спрямовуватись гроші, щоб не потрапляти в такі самі проблеми, які вже підсвічені. І краще навіть будувати діалог в трикутнику між перевіряючими, тими, хто знаходить інформацію, такими дата-аналітиками, і тими, хто потім мав би користуватись інформацією в рамках полісі-мейкінгу або розробки урядових рішень.
Одне з питань, яке в нас сплесками час від часу розвивається, – це реформа державного управління. У рамках реформи державного управління прийняття урядових рішень має базуватися на аналітиці. Відтак, аналітика буде корисна не лише нам, але й тим, хто напрацьовує постанови Кабінету Міністрів, які буцімто спрощують процедуру будівництва, а насправді вони її ускладнюють і роблять безконтрольною, чи тим, хто запроваджує експериментальний проєкт, який потім не дає змоги зробити щось своєчасно і досягти результату, і при цьому ще й проконтролювати своїх підрядників.
ВІКТОР
Про експериментальний проєкт. Можу припустити, що йдеться про величезний проєкт, пов’язаний з відновленням, і там проблема була в тому, що ціни були загальні, без деталізації. Я маю рацію чи помиляюся?
ДМИТРО
Може бути. Але ж в чому взагалі полягала суть експерименту, що ми хотіли перевірити? Коли ми вчилися в школі, у нас були експерименти по хімії…
ВІКТОР
Гіпотеза, звичайно.
ДМИТРО
Гіпотеза. І яка гіпотеза була в цих експериментах?
ВІКТОР
Що треба швидко побудувати водогін.
ДМИТРО
І що врешті-решт?
ВІКТОР
Побудували. Задорого.
ДМИТРО
Задорого. То може вантажівками краще було воду возити?
ВІКТОР
Не знаю, а люди без води це ж теж не діло.
ДМИТРО
Авжеж. І тому, приймаючи це рішення, мабуть, варто було спочатку проаналізувати вартість, подивитися на те, як це краще зробити.
ВІКТОР
Ти маєш на увазі рішення, технології?
ДМИТРО
Техніко-економічне обґрунтування, кошториси. Наприклад, будівництво подібних структур завжди має певну етапність. Тобто мали б бути і фінансові розрахунки, і технологічні рішення, і можливі альтернативні рішення, а не просто дарувати гроші підряднику, який сам приймає рішення, сам себе контролює, сам проектує, сам здає, а ми вже потім дивимось, що вартість одного літра води… до речі, яка вартість літру води цього водогону?
ВІКТОР
Не знаю.
ДМИТРО
Власне експеримент мав би полягати в певних закладених параметрах, які потім підтверджуються чи спростовуються. І вже на базі цього потім…
ВІКТОР
Ви робили аудит цього об’єкту?
ДМИТРО
Ні, ми не робили аудит цього об’єкту. Це залишилось не те, щоби “на солодке”, але це потребує нормальної підготовки, зокрема зі збору інформації і спроби альтернативних розрахунків.
ВІКТОР
Бо об’єкт великий, і, якщо не помиляюсь, минулого року були цікаві питання, пов’язані з ним. Оплати-неоплати. Але це окрема історія.
ДМИТРО
Мої колеги в Дніпропетровській області перевіряли самого замовника цього будівництва по дорожньому будівництву. Але питання водогону було виокремлено для майбутніх перевірок.
ВІКТОР
Тобто ви плануєте подивитися, що там відбувалося в цей період, чи ефективно використовувались кошти?
ДМИТРО
Врешті-решт нам доведеться, бо задача підтвердити чи спростувати є актуальною.
«Замовникам хотілось би побудувати лібертаріанську країну, в якій є лише вхідний краник коштів»
ВІКТОР
Великий блок вашої роботи пов’язаний із закупівлями, з моніторингом закупівель. Ти вже частково зачепив це під час нашого діалогу. Чим ви відрізняєтесь від Антимонопольного комітету? Вони теж роблять якісь моніторинги. Тільки у вас їх набагато більше. За минулий рік – майже 11 000 моніторингів було зроблено. Чи це ефективний інструмент?
ДМИТРО
Кажуть, що так.
ВІКТОР
А хто каже?
ДМИТРО
Та багато є.
ВІКТОР
А замовники що кажуть, яким ви зупиняєте закупівлі?
ДМИТРО
Замовникам завжди буде щось заважати, бо це втручання держави. Їм би хотілось побудувати лібертаріанську країну, в якій є лише вхідний краник коштів.
ВІКТОР
І безконтрольний.
ДМИТРО
Але питання: чи держава існує для того, щоб витрачати кошти, чи держава існує, щоб зробити ефективний перерозподіл податків, які мають бути за резонними ставками, і потім розподілятися з адекватним досягненням результатів, а не просто дарувати підрядникам. Моніторинг – це процедура, яка визначена в законі про публічні закупівлі. Вона полягає в тому, що ми як контрольні органи перевіряємо, чи в повній мірі замовник дотримався процедури, визначеної законодавством і похідними актами, тобто чи дотримані всі етапи, чи повний пакет, чи є недискримінація в закупівлі тощо. Ми відрізняємося від Антимонопольного комітету тим, що він дивиться конкретно в питанні дотримання конкурентного законодавства. Чи нема змови, чи з одного IP подали буцімто різні підрядники, чи не є вони пов’язані через засновників, тоді як дотримання самого процесу заключення договору, укладання всіх змін – це вже більше наше питання.
ВІКТОР
Чи дивитесь ви в ціни на етапі моніторингу?
ДМИТРО
На етапі моніторингу не дивимось.
ВІКТОР
Тобто ви дивитесь виключно процедури?
ДМИТРО
Так. Закон про публічні закупівлі каже, що закупівлі мають бути економічно обґрунтовані, досягати зниження вартості, проте далі немає конкретної урядової політики, яка визначає, що таке економічна ефективність з точки зору цін. І, мабуть, намагаючись це врегулювати, ми можемо потрапити в іншу крайність, коли у нас з’являться державні регульовані ціни. Проте все ж таки під час перевірок закупівель, це наш інший інструмент контролю, ми намагаємося перевірити, наскільки обґрунтовані ціни. Тут нам допомагає те, що Мінекономіки затвердило у 2020 році наказ №275 щодо підходів з обґрунтування та визначення ціни закупівлі. Є різні галузеві аспекти. Найбільш яскраво це можна побачити в будівництві, де є ціла система ціноутворення, як сформувати вартість будівництва, дороги чи будинку, чи якогось промислового об’єкту. І вже на базі цих підходів можна спробувати давати оцінку. Не завжди це видається успішним, бо деякий час тому був ще не експеримент, але з натяком на це, так звані “укрупнені показники вартості”, коли було запроваджено модель ціноутворення, в рамках якої, по суті, підрядники видавали вартість, виходячи з вартості одного кілометра чи одного квадратного метра, не розкриваючи, що входить всередину. Уявімо собі, що ми робимо ремонт цього приміщення і домовляємось з підрядником, що один квадратний метр ремонту буде коштувати 900 доларів. Але при цьому ми не домовляємося з ними, яка структура матеріалів, що це за матеріали і навіть якого кольору. Відтак це створює ризики маніпуляції якістю цих будівельних робіт, походження матеріалів і врешті-решт наскільки це буде довгостроковий в експлуатації ремонт. Це сталося в нас певний період часу в дорожньому будівництві. Спочатку мої колеги, які перевіряли Укравтодор декілька років тому, підсвітили, що є така проблема. Тодішнє керівництво Укравтодору сказало, що будуть виправляти цю ситуацію. Утворили робочу групу по реформі ціноутворення. На жаль, робоча група займалася заговоренням цих питань. Досить дивно, коли до складу робочої групи входили громадські організації, прізвища учасників яких збігалось з бенефіціарами будівельних компаній. Ну так буває. Співпадіння.
ВІКТОР
Випадковості не випадкові…
ДМИТРО
Але при цьому сама система укрупнених показників вартості ще й містила далі такі фрази, що не потребує передачі для перевірки самих документів, на базі яких складено кошториси. Відтак, ціна, по суті, “схлопувалась”, можна було не дивитися. І підрядники намагалися відповідати, що не передбачено надання перевіряючим органам документів, які розкривають вартість. Відтак, що сидить в цих 900 дол. за квадратний метр? Ну щось сидить.
ВІКТОР
Там може сидіти просто гіпсокартон, помальований якоюсь білою дешевою фарбою.
Ukraine Facility: про перевірки державних закупівель
ДМИТРО
Можливо і так. Тож власне зараз колеги завершують низку заходів, які називаються аудит. Тобто там, де ми маємо допомогти Міністерству, яке формує політику в цій сфері, ми звертаємо увагу, що застосування укрупнених показників вартості – це не той шлях, який нам потрібен як громадянам з точки зору витрачання своїх коштів. Рівно ж, він створює суттєві ризики в рамках Ukraine Facility.
Тепер ми переходимо до Ukraine Facility. Коли ми підписали цю угоду… насправді Держаудитслужба брала участь у підготовці документів. Ми з колегами активно долучались до співпраці з Мінекономіки, паралельно функціонуючи у Робочій групі при Мінінфраструктурі та Агентстві відновлення. Працюючи з одними, підказували іншим, що той формат ціноутворення він не є не те що зручним, він створює ризики, що не розкривши вартість, ми створюємо всі передумови для завищення вартості. Це суперечить європейським принципам, закладеним як в їх директиви, так і в зміст угоди. А відтак потім будь-яка європейська перевірка покаже, що щось пішло не так, і Україна буде відшкодовувати ці кошти вже за свій рахунок.
Умовно, заходить нам транш на мільярд. Але при витрачанні цього траншу ми не можемо розкрити певну вартість, наприклад, 400 мільйонів. І відтак європейці в наступному транші просто не додадуть цю різницю. Або навпаки, розкриється і виявиться, що завищення вартості відбулося через неефективне ціноутворення. І ми знов таки не отримаємо цей транш. Відтак ми наполягали на тому, що це треба розкривати. Система ціноутворення має бути об’єктивною, прозорою. І кожен перевіряючий і громадянин може зайти і перевірити, бо врешті- решт – це його гроші. Сподіваюся, що затяжний експеримент з укрупнених показників вартості призведе до того, що підтвердить, що так не має бути.
ВІКТОР
Тобто по Facility ви фактично будете перевіряти кожну гривню, яка буде використовуватися.
ДМИТРО
Модель роботи по Facility, і це, мабуть, заслуговує на окрему бесіду… можу допомогти з контактами колег…
ВІКТОР
Ми поговоримо по Facility, але тут питання в загальному.
ДМИТРО
Вже зараз відбуваються під сотню перевірок закупівель, десятки ревізій, де треба перевірити витрачання коштів і підтвердити їх законність та ефективність, щоб це лягало в основу документів, які від імені України Міністерство фінансів та Мінекономіки направляють Євросоюзу для підтвердження, що Україна все ж таки правомірно, ефективно, законно витрачає кошти. Там є декілька питань, на які треба звертати увагу. Наприклад, угода про Facility – це не лише про дотримання законодавства України, але й про низку євродиректив. Зокрема, ми маємо звертати увагу і на ціноутворення, і на походження матеріалів. Угода передбачає, що матеріали в рамках Ukraine Facility мають бути або з країн Євросоюзу або країн, які мають статус кандидатів на членство в ЄС.
ВІКТОР
Таким чином підтримувати їхній бізнес?
ДМИТРО
Так. Це власне такий механізм підтримки, який дозволено в рамках ВТО. Хоча насправді ми бачимо в новинах, що зараз всі інструменти дозволені.
ВІКТОР
Так, на жаль.
ДМИТРО
Тож перевіряючи, ми виконуємо функцію контролера, який надає інструмент впевненості, що гроші йдуть за напрямками або своєчасно підсвічуємо, що щось пішло не так.
ВІКТОР
Скажи, будь ласка, чи не буде дилемою в аудиторів, якщо ви покажете проблему, Україна не отримає кошти і, відповідно, не буде мати можливості оплачувати якісь послуги або закуповувати товари, або робити відновлення.
ДМИТРО
А в чому дилема?
ВІКТОР
Що через вашу професійну діяльність Україна може не отримувати кошти.
ДМИТРО
Ми сподіваємось, що все ж таки хтось проводить роботу з замовниками, щоб вони дотримувались законодавства. Але при цьому дилема тут полягає в тому, чи дотримуватись процедур перевірки чи не дотримуватись. Взагалі незаконне витрачання коштів у європейців класифікується як шахрайство. Мій колега міг би розповісти, як відбувається взаємодія з європейцями щодо виявлення та розслідування шахрайства на території України. Бо ми не лише є органом, що перевіряє, а й нещодавно ми були визначені як орган, який від України взаємодіє з європейськими розслідувачами з організації OLAF. І в нас так званий контактний пункт, який підтримує всю систему боротьби з шахрайством. При цьому приховування шахрайства – це також шахрайство. Відтак, ми все ж таки розслідуємо, намагаємося у рамках ревізії показати, що щось не так.
ВІКТОР
Тобто дилеми нема. Якщо хтось неефективно, неправильно використав кошти, відповідно, ця людина має нести покарання, і за це Україна буде платити.
ДМИТРО
Якщо щось відбулось не по процесу, тоді треба дослідити, що пішло не так. Чи дійсно та людина, яка підписала, несе відповідальність? Бо схопити останнього підписанта – це діло дуже швидке і легке. Так можна і до 1937 року дожити. Все ж таки задача і наша, і європейська – це усунення передумов і дослідження, чому це стало можливим і як усунути подібні порушення у майбутньому.
ВІКТОР
Тобто фактично це певний аудит, який покаже, що треба поміняти, щоб в майбутньому цих порушень не було.
ДМИТРО
Мають бути приписи, мають бути вимоги щодо усунення. І органи, які виробляють процедури, виробляють урядові рішення, мають більш часто звертати увагу на порушення, які виявляються, і шукати шляхи їх недопущення. Не як спростити, щоб те, що зараз вважається порушенням, через 5 років не вважалося порушенням, не через легалізацію, а через або спрощення процедур, щоб усунути операційні проблеми та ризики якоїсь неточності, або через усунення речей, які призводять до втрати контролю та можливості маніпуляції.
ВІКТОР
Дмитре, я дуже дякую тобі за розмову. Це було дуже корисно. Я для себе багато цікавих речей відкрив. Переконаний, що це точно не остання наша розмова, в даному випадку “Бюджетна розмова”, і не тільки бюджетна. Хочу подякувати тобі за час, за те, що ти поділився тим, що ви робите. І хочу подякувати нашим захисникам і захисницям за те, що ми можемо дихати у вільній країні.
ДМИТРО
Дякую їм і дякую тобі.